消费税改革的方向定位
改革因经济社会发展而动，牵一发而动全身，故各项具体改革之间相互关联、相互影响。据此，消费税改革是我国一系列改革中的一个部分，应当置于整个改革全局来把握消费税改革的方向。
如果稍加留意，可以发现，在2026年《政府工作报告》中，“调整优化消费税征税范围、税率，并推进部分品目征收环节后移”这句话的前一句是“健全地方税体系，拓展地方税源”。这两句话是独立的两个句子，有独立的指向意义，但同时又密切相关。前一句指向地方税体系改革，而消费税改革可以作为地方税体系建设的一个组成部分。在此基础上，对《政府工作报告》的文本予以更进一步的研究，则可发现，前述两句话所在的段落共有六句话，该段落第一句话是“推进财税金融体制改革。”这句话统领了后面的五句话。换言之，消费税改革属于整个财税体制改革的重要环节。
近年来财税体制改革的演进历程也表明，消费税改革始终受到高度重视。消费税改革议题在学术界和实务界讨论已久，消费税制度事实上也进行了多次改革。《消费税暂行条例》于1994年1月1日施行；同年12月24日，财政部、国家税务总局发布《关于调整金银首饰消费税纳税环节有关问题的通知》(〔1994〕财税字第95号)，明确自1995年1月1日起，将金银首饰消费税由生产销售环节征收改为零售环节征收。此后，又陆续进行了多次改革，涉及征税环节、征税范围和税率等多个方面，比如，将香皂、普通化妆品等移出了征税范围，将木制一次性筷子、电子烟等纳入征税范围，扩大超豪华小汽车征税范围，体现了“寓禁于征”的目的，进一步凸显了消费税的调控作用。
从中央层面来看，早在2003年，党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出：“完善消费税，适当扩大税基。”而2013年，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“调整消费税征收范围、环节、税率，把高耗能、高污染产品及部分高档消费品纳入征收范围”。这意味着消费税改革向纵深推进，该决定也为新一轮消费税改革提供了根本遵循和方向指引。由此开启的消费税改革的“新”，不仅在于举措之“新”，更在于其所依存的税制改革乃至整个改革之“新”。在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，消费税改革内容属于第五部分“深化财税体制改革”，正是在这部分之首，将财政定位在前所未有的历史高度——“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。”前后关联起来可知，由此开启的消费税改革不只是财税体制改革的一部分，还是全面深化改革的一部分，是国家治理体系和国家治理能力现代化的一部分。因此，消费税改革的方向定位要服从和服务于全面深化改革，要服从和服务于国家治理体系和国家治理能力现代化。正是在这个意义上，我们方能更好地理解2024年党的二十届三中全会强调“推进消费税征收环节后移并稳步下划地方”，相关部署纳入深化财税体制改革核心内容，服务于“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”的改革目标。
国家治理体系和国家治理能力现代化与法治建设密不可分。党的十八大提出，“法治是治国理政的基本方式”“要更加注重改进党的领导方式和执政方式，保证党领导人民有效治理国家”“更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用”。党的十八届四中全会强调：“法律是治国之重器，良法是善治之前提。”同时，改革与法治之间也具有密切的相互关系。习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班上的讲话中指出：“在法治下推进改革，在改革中完善法治，这就是我们说的改革和法治是两个轮子的含义。我们要坚持改革决策和立法决策相统一、相衔接，立法主动适应改革需要，积极发挥引导、推动、规范、保障改革的作用，做到重大改革于法有据，改革和法治同步推进，增强改革的穿透力。”这就要求国家推行重大举措、重大改革必须先立法、后行为。因此，消费税改革不能零打碎敲，事实上，依据《消费税暂行条例》进行碎片化调整的模式也难以为继；消费税改革要于法有据，改革要立法先行，这就要求加大力度推进消费税立法。这与近年来落实税收法定原则的路径一脉相承。
党的十八届三中全会决定首次明确提出“落实税收法定原则”，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》在“加强重点领域立法”部分，将制定和完善财政税收法律法规作为重要内容之一。翌年，全国人大修改了《立法法》关于税收法定原则的表述，进一步明确为“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”只能制定法律。党中央审议通过了《贯彻落实税收法定原则的实施意见》，明确与税制改革相关的税种，将配合税制改革进程，适时将相关税收条例上升为法律，并相应废止有关税收条例，同时对税收条例修改上升为法律或者废止的时间作出了安排。2024年，党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》强调“全面落实税收法定原则”，新增“全面”二字，对税收立法提出了更高要求。目前，我国18个税种已有14个制定了法律，有4个税种尚未制定法律，都属于税制改革的深水区和落实税收法定原则上的“硬骨头”，消费税就是其中之一。
因此，消费税改革方向应定位为：在法治的轨道上通过财税体制改革推进中国式现代化。为此，消费税改革必须立法先行，确保各项改革任务在法治轨道上推进。2019年12月，财政部、国家税务总局起草并发布了《消费税法（征求意见稿）》，基本体现了实体税法通过“税制平移”实现税收法定的路径依赖，与各方面预期尚有一定距离，这可能也是立法推进较慢的原因之一。未来，在消费税法制定过程中，应将成熟的改革内容上升为法律，将征税范围、税率、征收环节等核心要素予以法定化。
消费税改革的功能定位
如前所述，消费税改革要着眼于中国式现代化这一总体方向。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》明确指出，“健全有利于高质量发展、社会公平、市场统一的税收制度”，这三个“有利于”可以理解为对消费税改革提出的功能定位。换言之，消费税改革要服务高质量发展、促进社会公平、保障市场统一。
其一，消费税改革服务高质量发展。
2017年，党的十九大报告首次提出“高质量发展”论断，标志着中国经济从高速增长阶段转向高质量发展阶段。2022年，党的二十大报告明确，高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。2026年，十四届全国人大四次会议审议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》强调，“聚焦制约高质量发展的体制机制障碍，推进深层次改革”。多年来，消费税在征税范围与税率上的调整体现了“寓禁于征”的作用和适应经济社会发展的逻辑。早期税目中的香皂、普通化妆品和高尔夫球及球具、高档手表、游艇的“有出有进”，都是这方面的典型例证。近年来，对电子烟征税，将超豪华小汽车消费税的征收门槛从130万元降至90万元，并将纯电动、燃料电池等新能源车型纳入征收范围，则凸显了消费税制度在高质量发展方面的调控职能。未来，在消费税法制定过程中，要完整、全面、准确贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，将相关改革共识转化为制度规则。
从征税范围来说，目前各方面对消费税“扩围”的必要性也已形成高度共识。将来消费税法可重点聚焦于三类品目进行“扩围”。一是将塑料袋等部分塑料制品、含磷洗衣粉、不可降解包装物等更多高耗能、高污染及高资源消耗产品纳入征税范围；二是将珍贵名木家具等消耗人类珍稀资源的产品纳入征税范围；三是将含糖饮料等具有人类健康风险的产品纳入征税范围。当然，随着经济社会发展，如同当年普通化妆品退出消费税征税范围一样，部分应税项目也可能逐步进行缩减，实现动态性结构调整。
从税率来说，现行消费税税率结构仍有调整必要。无论是从世界各国消费税税率的基本事实、发展趋势来看，还是从我国绿色可持续发展以及人民健康美好的生活需要来看，调高部分应税项目的税率势在必行。例如，相较于一些发达国家，我国烟草、酒类、成品油等部分产品的消费税占零售价比例仍有不同程度的差异，相应的税率仍有一定提升空间，有些应税项目甚至需要大幅提高税率。当然，相对而言，对绿色低碳健康产品和服务则应实施低税率。
此外，数字时代也带来了许多全新课题。例如，若干数字产品和服务可能具有算力高消耗、数字污染等负外部性，也可能产生数字成瘾等方面的社会问题。对此，在消费税法制定过程中，也可就此展开深入研究，及时作出制度上的安排。
由此，通过消费税征税范围、税率以及其他各类课税要素的制度建设，可起到矫正负外部性、限制有害消费、鼓励有利消费、实现人与自然和谐共生的效果。
其二，消费税改革促进社会公平。
2012年，党的十八大报告提出，必须坚持维护社会公平正义，公平正义是中国特色社会主义的内在要求。2017年，党的十九大报告指出，不断促进社会公平正义，让改革发展成果更多更公平惠及全体人民。2022年，党的二十大报告强调，着力维护和促进社会公平正义。2024年，党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》重申，维护社会公平正义。多年来，消费税在征税范围与税率上的调整体现了促进社会公平的作用。例如，对香皂、普通化妆品取消征收消费税，对日益进入百姓家庭的高档化妆品也采取了调低税率的改革措施，对高尔夫球及球具、高档手表、游艇等奢侈消费品则增补进征税范围。这些改革举措和制度规则的调整，对于实现社会公平具有积极意义。未来，在消费税法制定过程中，还要继续推进改革，以更好地促进社会公平。
从征税范围来说，现行消费税主要是产品消费税，更多侧重于对传统的产品征税，对新类型产品关注不足，对大量服务业更是疏于顾及，不利于维护社会公平，因此，有必要关注并适时将一些新兴高档奢侈品与服务纳入征税范围。例如，社会各方面关注度较高的产品和服务包括：私人飞机、珍贵名木家具、高档皮草、高档箱包、高档电子产品等商品，NFT数字藏品、虚拟道具等新型数字产品，以及高档会所娱乐、高尔夫俱乐部服务、马术俱乐部服务以及其他高档服务。基于社会公平正义的考量，在适当时机，这些以及其他类似高档奢侈品与服务应被纳入征税范围。
从税率来说，制度设计上应充分考量其经济效果和分配效应。基于此，可以考虑对高档消费品适度提高税率，对新开征的高档消费品规定较高税率。从税率规则技术来看，除比例税率和定额税率外，其他税率形式也可以加以研究讨论。例如，对价格极高的奢侈品（如超豪华汽车、游艇、私人飞机等）是否采用超额累进税率，以增强其调节收入分配的功能，短期内的可行性或许存在争议，但仍是值得深入研究的议题。基于前述分析，从绿色消费、健康消费等方面考虑，也需要对部分应税项目设定高税率，因此，高税率有较大的制度需求。不过，消费税毕竟是对消费产品和服务所课征的税收，高税率结构的消费税是否对中低收入群体产生过重的经济负担，从而不利于公平分配，则是在立法过程中不得不重视的问题。以往征税的一些产品在更多进入普通家庭后，可以调整为更低的税率，而对含糖饮料等一些新开征的应税项目，则可以考虑确定为较低的税率，或者从一开始确定为较低的税率并逐年提高，给普通消费者一个适应过程。此外，考虑到征收环节后移至零售环节是消费税改革的一项重要内容，而零售环节的税基扩大效应可能加重消费者负担，因此，也有必要在立法时将征收环节后移与税率联动设计，从而更好地维护公平。
其三，消费税改革保障市场统一。
中国式现代化要求构建全国统一大市场。对此，党的二十大报告、党的二十届三中全会《决定》、十四届全国人大四次会议审议通过的“十五五”规划纲要等均有较多论述。《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》还进行了系统部署。国家发展改革委发布了《全国统一大市场建设指引（试行）》，进一步明确全国统一大市场的具体规则。多年来，消费税在保障市场统一方面产生了积极作用。例如，在消费税开征前，在“分灶吃饭”的财政包干体制下，由于烟、酒等产品的利润高、税收收入高，地方颇为倚重此类收入，各地纷纷上马自己的烟厂、酒厂，开展“烟叶大战”等竞争，导致地方保护、重复建设和市场分割；消费税开征后，对烟、酒等产品实施全国统一的税目和税率，有利于全国市场秩序的形塑。又如，在多次消费税调整改革过程中，分别将电池、涂料、木制一次性筷子、实木地板等纳入征税范围，既体现了“绿水青山就是金山银山”的生态环保理念，又避免了地方追逐短期国内生产总值而忽略生态效益的短视行为，通过税收杠杆在全国范围内促进生产要素向绿色产业流动，引导全国产业向高端化、绿色化升级转型。
当然，从长远来看，消费税制度在统一大市场建设方面仍然大有可为。当前消费税征管环节多集中于生产环节或进口环节，较少在消费环节，而消费行为地、价值实现地与生产地相对分离，从而产生消费税税源地与消费行为地、价值实现地的背离，进而引发地方政府轻消费、重生产的倾向，消费行为地政府往往缺乏足够动力来改善消费基础设施、优化营商环境，甚至相对忽略消费者权益保护，不利于全国消费市场的提质扩容。同时，消费税作为中央税，地方无法直接获益，进一步加剧轻消费、重生产倾向，且催生土地财政现象，非税收入承压过大，诱发探底竞争、地方保护主义、逐利性执法等失序失范行为。此外，消费税对新兴业态和数字技术回应乏力，一些产品和服务游离于税网之外，线上线下、不同区域间、不同业态间的税收负担差异明显，形成较大税收套利空间，不利于经营主体之间的公平竞争。
有鉴于此，在消费税法制定过程中，应特别着眼于统一大市场建设，加强制度设计。首先，改革过于倚重生产环节和进口环节的征收规则，根据市场统一需要和征管能力可行性，将部分应税项目改由消费环节征收。当然，需要注意两点：一是并非所有应税项目都适合于改到消费环节征收，不能一刀切；二是不能走极端，要协调好消费地和生产地等相关地方之间的税收利益和其他利益，避免产生新的不利于市场统一的消极因素。其次，改革中央与地方关于消费税收入的分配机制。近年来，每年消费税收入超过1万亿元且整体呈上升趋势，如果将消费税收入改为地方收入或将其部分收入下划地方，可为地方拓展较为稳定的税源，缓释地方财政压力，部分消解土地财政和其他财政失序失范行为，也有利于形成重视消费、促进消费的激励相容机制和良性循环。最后，对产品与服务、线上与线下等进行一体化制度设计，将部分数字产品和服务纳入征税范围，也有利于数字市场与传统市场的统一。
消费税改革的体系定位
党的十八届三中全会指出，必须更加注重改革的系统性、整体性、协同性。消费税改革是一个系统工程，消费税改革与其他改革、消费税法律制度与其他制度之间相互联系，同处于一个更大的系统和生态之中，因此，要重视消费税改革的体系定位，加强其与相关改革和制度的协调。
首先，消费税改革属于整个财税体制改革体系的一部分，消费税改革要处理好与相关财政税收改革的关系。一是消费税改革要与征管制度改革相协调，制定消费税法与完善《税收征收管理法》要同步。2019年12月，《消费税法（征求意见稿）》发布；2025年3月，财政部、国家税务总局发布《税收征收管理法（修订征求意见稿）》。根据《国务院2025年度立法工作计划》，消费税法草案和税收征收管理法修订草案均已列为“预备提请全国人大常委会审议”的法律案，进入了同步立法的快车道。在充分吸收消费税改革共识并转化为法律规则的基础上，消费税法与税收征收管理法需要加强在纳税申报、发票管理、税务检查等方面的制度衔接，强化对数字经济、平台经济的涉税信息管控，明确平台企业信息报送义务以及其他协力义务，积极应对消费税征收环节后移、税源分散、纳税主体增多、信息不对称等方面的征管挑战。二是消费税改革要与相关实体税法律制度相协调。其中，消费税与增值税同属流转税，税制上具有重复特性，故在消费税“扩围”问题上要注意与增值税的叠加效应，以避免过度增加经营主体的负担；消费税征税环节的调整也对两种税收的征管衔接提出了更高要求，须在制度设计上加以回应。类似地，消费税与车辆购置税、车船税、环境保护税等其他税种也要加强制度协调。三是消费税改革要与其他财政改革相协调。在推进消费税征收环节后移和消费税收入下划地方或部分下划地方的同时，需要进一步深化分税制改革，调整中央对地方的财政转移支付，加强地方之间横向财政平衡机制建设。
其次，消费税改革属于经济制度改革体系的一部分，消费税改革要处理好与其他经济调控制度和监管制度改革的关系。一是消费税改革要与产业制度调整协同。避免政策冲突，防范对经营主体产生负担叠加效应，加大产业转型升级力度，加强地区间产业协调，形成调控合力。二是消费税改革要与消费调控制度相互配合。在通过消费税加大对高耗能、高污染、不健康产品和服务的规制力度的同时，要加大对绿色产品、健康产品和服务的消费支持力度；为传导调控目的、引导绿色健康消费，可建立面向消费者的价税分列标示制度，便于消费者了解产品和服务的消费税，增强税收透明度和调控显著性。三是消费税改革要与重点领域的监管制度形成合力。尤其是生态环境监管和控烟等方面，特别要警惕烟草等应税项目征收环节后移或税收收入划归地方后，地方政府为增加税收收入而降低控烟力度甚至抵触控烟政策等方面的道德风险。因此，要在提高地方财政自主权的同时，加大相关领域统一监管的力度。四是消费税改革要与统一大市场建设相关机制协调起来。“十五五”规划纲要强调“完善有利于统一大市场建设的统计、财税、考核制度”，据此，消费税改革要与统计制度、考核制度的改革相协调，通过完善的统计制度确保各地经济数据真实可靠，通过科学的考核制度引导各地践行正确的政绩观，为消费税改革营造良好的生态。为加强各地相关制度和政策的统一，避免征收环节后移或税收划归地方等改革举措引发新的内卷式竞争，还可以运用《公平竞争审查条例》等加强这方面的规制力度。
最后，消费税改革属于国家治理体系现代化的一部分，消费税改革要处理好与社会建设、法治建设及国际协同的关系。一是消费税改革要与社会调节机制协同。例如，在提高烟草、酒类消费税税率的同时，将烟草、酒类消费税收入的一定比例，专项用于公共卫生服务、癌症防治或全民健康促进项目，取之于民、用之于民，提升公众认同，形成以税促治的良性循环。二是消费税改革要与全面依法治国和法治政府建设同频共振。在以往执法、司法实践中，曾出现过一些纠纷，税务机关与企业对同一个规定理解截然不同，或者政策变化导致执法尺度和口径出现偏差或地区间差异等问题，未来，需要加强消费税方面的制度建设和征管能力建设，防止地方保护主义，同时，应利用目前各地探索设立税务法庭或专业合议庭的改革，提高司法专业化水平，为消费税改革提供坚实的司法保障。三是消费税改革要与国际领域的相关规则保持协调。我国可在积累绿色消费税制、数字服务与跨境消费的税收征管等方面经验的同时，加强与各国和相关国际组织的对话，推进各国规则交流互鉴，参与国际规则制定和完善，在应对气候变化、促进健康等全球议题上贡献中国方案，提升我国在相关领域的话语权。